“如果大家能看到政策是連續穩定的,總體目標如普遍生二胎是確定的,國家對生育的管控也會越來越弱,將更多地發揮市場作用、公共汽車借款政策利益導向等來引導生育行為,人們就會從長遠來打算要不要生孩子、生幾個等,這就能在一定程度上避免政策一松就扎堆生孩子,因為不用擔心政策可能突然再收緊。”彭希哲表示。
  彭希哲
  復旦大學社會發展與公共政策學院院長、國家人口計生委西裝外套的專家委員會委員、中國人口學會副會長。
  放開“單獨有巢氏房屋二胎”政策可能對人口結構等帶來的影響。趙佳峰 製圖
  早報記者 盧雁景觀設計 李雲芳
  “此番政策調整的象徵意義要大於實際意義,因為它對人口增長帛琉的短期影響有限,但表明人口計生政策應當根據不同時期人口、經濟、社會等國情的變化而作出相應的調整。”國家人口計生委的專家委員會委員、復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲教授對早報記者稱。
  《中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》已經明確啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策,逐步調整完善生育政策,促進人口長期均衡發展。這一人口和生育政策的調整,被普遍解讀成為實施33年嚴格控制生育政策到全面放開二胎實現個人生育自由的過渡舉措。
  彭希哲表示,他對全面實施“單獨二胎”總體上是樂觀的, 但還有一定的擔心,“擔心當政府試著調整一下後,就停在那裡,這個要避免。”他強調,有可持續的調整和完善,讓老百姓有可預期的目標和期待,這點很重要。
  由試點改為全面推行
  東方早報:無論從官方還是學界,都感到“計劃生育政策調整完善的時候到了”,也幾乎每年都有個“二胎之辯”,今年這個計劃生育政策的調整算是既定了的,你認為會是一種怎樣調整和完善的過程?
  彭希哲:國家有關部門對於調整、完善計劃生育政策的研究已經開展了多年,學術界和有關省市也提出了不同的政策調整思路和方案。這些方案都已經由國家主管部門上報給中央,等待最終的決策。這次中央決定全面放開“單獨”二胎,不做試點, 而各省市將根據各自的情況, 擬定實施細則, 以推動政策調整的落實。
  東方早報:前兩年“先試點”的聲音較響,所以這次說“全面放開單獨”還是讓外界有些意外。
  彭希哲:是的,各種試點方案前幾年就在研究,有一種思路是計劃先在十個省市進行試點。根據我的瞭解,國家關於人口生育政策完善的總的思路是通過漸進的微調,即首先是在實行獨生子女政策的地方允許夫婦雙方有一方是獨生子女的就可以生育兩個小孩,也就是通常講的開放單獨,最終實現每對夫婦生育兩個孩子的目標。
  東方早報:為何此次由試點改為了全面鋪開“單獨”二胎?
  彭希哲:我想這也是與中央對中國人口問題的基本判斷有關。假如五年前就試點放開“單獨”二胎,現在就應當到了進一步放開的階段。但因為前幾年一直在討論是否要進行政策調整, 而沒有實質性的推進,在時間上已經拖延了,同時我國人口老齡化進程和勞動年齡人口下降的速度都很快。不做試點直接在全國推開,我覺得可以加速人口生育政策調整完善的整體進度,與中央提出的其他改革相協調,更好地應對人口發展趨勢對我國社會經濟長期發展的挑戰。
  “公共服務處在缺位狀態”
  東方早報:一次生育政策的調整的影響究竟有多大?
  彭希哲:我國現行的人口生育政策已經實行了30多年,從時間上講早些年就應該調整,但一直沒動。我認為此番政策調整的象徵意義要大於實際意義,因為它對人口的實際變動的影響不會太大,但表明在堅持計劃生育基本國策的背景下,具體的生育政策也應當根據人口、經濟、社會等國情的變化而作出相應的政策調整。
  東方早報:為什麼中央的政策調整方案那麼難出來呢?
  彭希哲:人口發展有其特殊的規律,人口變動的影響會長期存在,比如說1950年代生了一大批人,這批人到80年代又生了一大批人,1980年代出生的這批人到現在又進入了結婚生子的階段……任何一個時期的人口政策調整都會影響到未來,而且這個周期不是一年兩年,可能是幾代人的時間。人口政策的調整涉及對人口發展規律的理解、對目前人口發展態勢的認識、對未來人口變動趨勢的判斷,所以會更加謹慎。
  東方早報:為什麼說對人口增長的影響不會太大?
  彭希哲:之所以呼籲放開現在的計生政策,是因為中國社會老齡化的進程非常快,勞動年齡人口的減少也早於預期,同時長期實行目前的生育政策對中國的家庭結構和功能乃至中國文化的傳承所產生的負面影響也在不斷累積, 所以大家會希望調整政策多生孩子來解決這些問題。但我們必須明白,政府對生育行為的政策干預和育齡人群的實際生育行為有聯繫但不完全是一致的。生育政策只是提供了一種生育可能,但是否願意生,取決於每個人的個人意願和社會整體環境。
  比如在上海,目前的實際生育率還低於政策允許的水平,這種狀況已經持續了近20年, 而獨生子女這一代人中的很大一部分不願意生育兩個小孩。如果是開放“單獨”,受影響的主要是上海人與外來人口結婚的那部分,因為外來人口或許多新上海人中有兄弟姐妹的比例會高一些。這一批人在上海近年的新婚夫婦中占40%左右。從總體上講,目前新婚人群的生活和工作的壓力很大,生育意願和生活方式也與老一代人有很大的不同,希望生育二孩的比例也不會很高。所以生育政策的調整對上海的影響不會太大。
  由於中國各地區的發展存在很大的差異,中國的生育政策是有城鄉和地區差異的,而各地的實際生育水平也是存在差異的,“單獨二胎”的生育政策調整主要影響的是城市和東部沿海地區的人口,因此對全國的影響也有限。一些地方還需要繼續實施現行的生育政策,而另一些地方則應當適時地調整人口政策,完善家庭發展政策,從而真正落實以人為本的科學發展觀,為中國的長期可持續發展創造一個良好的人口環境。
  所以現在的中國,特別是在城市,影響人們生育決定和行為的並不僅僅是生育政策的限制,更多的是社會經濟和家庭情況。現在生育、撫育小孩的成本不斷提高,特別是社會對撫育子女的很多公共服務還處在缺位狀態,都導致了生育意願的降低。
  東方早報:所以生育政策只是一個系統工程中的一環,政府和社會的配套政策和服務才是關鍵?
  彭希哲:人口生育政策只是國家調控人口生育行為的政策措施中的一種,我們想要全面解決我們前面提到的各種人口問題還需要有很多其他的制度改革和政策措施的配合和完善,如養老金制度改革、勞動力就業制度改革、教育制度改革……
  近年來西歐特別是在北歐生育水平有所回升,學者的研究表明並非是有什麼具體的政策在鼓勵人們生孩子,而是有了更好的婦女解放措施、就業措施,其中一個影響家庭生育決策的重要因素是在社區中普遍開設托兒所,這些社會政策和配套使得人們覺得生孩子並不那麼可怕,對個人的生活和事業影響不那麼大,人們自然會選擇生育。
  總之,人口政策的調整,只是一個大的適應性制度重構中的一個組成部分,它會使得我國老齡化的進程有所減慢,給我們以更多的時間來改革各種社會保障體系和進行經濟結構的調整,在一定程度上減輕未來世代的發展壓力。但人口政策調整的作用是有限的,它的影響更多地會在未來反映出來,而不會改變當下的老齡化態勢。
  “生多少應由老百姓做主”
  東方早報:現在有一種聲音認為,“單獨”二胎的調整幅度太小,因此呼籲討論是否可以直接實行全面二胎政策?
  彭希哲:調整幅度不夠總比不動好。現在“單獨”二胎的政策已經面臨很大的阻力,反方向的討論也非常強勢,政府高層中間也有很多反對。
  我個人的想法是,如果現在不是“單獨”二胎,而是現在一下子全部放開二胎,這一政策調整又要經過一個漫長的討論、論證的過程,所有方案又需要重新做,在政府高層達成共識也需要更多的時間,調整和實施的時間也會不可預期地往後推。與其這樣,還不如先趕快動起來,至少是動起來了。
  此外,必須對中國的政策調整有基本理解。一是,所有政策的制定和實施都有路徑依賴,中國改革總體上是一條漸進式改革的道路。對於政府來說,當沒有看到政策取消的後果時,是不敢大動干戈的,通常會採取比較謹慎的辦法,先試一試,沒有什麼不良反應,就再放得大一點。我們叫 “小步快跑”,步子不大,但不斷在完善和調整。這對政府來說更好把握。
   二是,中國地域廣大,差異也大,農村生兩三個的還有不少,但城市是普遍一個,籠統要把現行的計劃生育政策全部放開,也不見得合適。對於農村,特別是較貧困地區,現行政策還可能需要穩定一段時間,幫助少生優生。對大城市來說,獨生子女政策的初始目標已經實現,負面效應正在累積,因此應該儘快地調整完善。
   東方早報:未來計生政策將會全面放開二胎,這是決策層的共識嗎?
   彭希哲:我想至少大家都會認為一個家庭有兩個孩子是一種最好的目標,問題是什麼時間能在政策中體現出來。這次“單獨”二胎全面實施了,看看效果,如果生育水平沒有太大的反彈,就可以考慮進一步放寬。對於政府來說,應當是進行宏觀調控,而不應管生育的具體細節,生不生、生多少應該由老百姓自己做主。所以大方向還是要逐漸實現政府對生育行為限制的減弱,最後變成老百姓自己決定。
   那計劃生育基本國策要不要堅持?要堅持。所謂計劃生育,就是有計劃的生育,生兩個可以是計劃生育,生三個也可以是計劃生育,計劃生育並沒有規定只能生一個。
  要警惕小動即止
   東方早報:所以你對計生政策的路徑走向還是充滿樂觀的?
   彭希哲:從總體上講是樂觀的, 但還有一定的擔心,擔心當政府試著調整一下後,就停在那裡,這個要避免,還是要延續“小步快跑”的節奏,有可持續的調整和完善,讓老百姓有可預期的目標和期待,這點很重要。
   東方早報:為何會擔心出現這種狀況?
   彭希哲:對政府來說,政策不動是最容易執行的,也是最安全穩妥的,因為政策一動,整個內部和外部都要變,管理的理念、運行的模式、資源的配置等都要發生變化。政策的調整也還會涉及對過去的評價問題。
   東方早報:那你有什麼建議或期望?
   彭希哲:我們要抓住十八屆三中全會全面推進改革的契機,儘快地實質性地啟動這次人口生育政策的調整。對於研究機構和學術界而言,要對政策調整方案進行研究、跟蹤評估並推進這個政策完善。如果政策的完善和進一步調整的路徑是清晰的,對一般生育人群來說,也可以形成一種心理預期,這種心理預期能夠幫助她(他)做好家庭生育的計劃和準備。
   政策調整比較擔心的問題,就是出生堆積,也就是突然間出生了很多小孩。從公共服務和每一年齡段出生人口的角度說,在不同年份間出生人口的突然多或者突然少都不是一件好事情,這會造成嬰幼兒照料、中小學教育資源、年輕人就業等的周期性波動。
   就像經濟學家強調市場信心一樣,如果大家能看到生育政策是連續的、穩定的,總體目標如普遍生二胎是確定的,國家對生育的管控也會越來越弱,將更多地發揮市場的作用、公共政策利益導向等形式來引導人們的生育行為,人們就會更多地從長遠來打算自己要不要生孩子、生幾個、什麼時候生等,這就能在一定程度上避免政策一松就扎堆生孩子,因為她不用擔心政策可能突然再收緊。
  “人口已處在一個拐點”
   東方早報:您說實行計劃生育30多年來,人口控制的目標已經實現,負面效應累積,具體有哪些負面效應?
   彭希哲:比如人口老齡化的問題、性別比失衡問題、勞動年齡人口開始下降的問題,也包括我們現在家庭功能的弱化等。雖然這些問題不能說都是計生政策造成的,但計生政策確實發揮著重要作用。
   中國從1980年開始實施的現行計劃生育政策,目的是希望中國人口的增長速度在很短時間內迅速降下來。這個目標已經實現了。人口增長減慢的好處是過去20多年間我們收穫了人口紅利。人口紅利簡單地講就是在我們發展的一定階段,由於生育小孩數量的快速減少,而老年人口增加得也還不是很快,因此勞動力占總人口的比重很高,就業人口龐大,經濟增長的速度也就相對很快。因為每個勞動力參加經濟活動,除了能養活自己,還有一部分剩餘,勞動就業人口越多社會財富的積累就可能越多,那麼國家進一步發展的資本就越大,經濟進一步增長的潛力也越大。
   因此生育率快速下降,二十幾年後能收穫人口紅利,但三四十年後當年大量勞動就業人口都進入退休年齡以後,老齡化的負擔就形成了人口負債。人口紅利和人口負債都是由生育水平的快速下降導致的,只是發生在不同的時期。你不能說光想享受人口紅利,而不想承擔後面的人口負債。
   東方早報:你說十年前就該調整計劃生育政策,那是不是意味著現在人口問題更加嚴峻了,具體嚴峻在哪裡?
   彭希哲:比如老齡化進一步加深了。十年前,我們勞動年齡人口(15-60歲)的總量還在上升階段,但從去年開始我們的勞動年齡人口的絕對數量開始第一次下降,而這個下降趨勢將是長期的,甚至是不可逆轉的,這意味著我國的人口現在已經處在一個拐點。未來勞動力人口的下降趨勢在很大程度上取決於現在的生育水平,即我們現在的年輕夫婦會生幾個孩子。勞動年齡人口的過快減少將對我們經濟的持續發展和應對人口老齡化形成各種嚴峻的挑戰。
   東方早報:那是否意味著現行的計劃生育政策也到了一個拐點?
   彭希哲:是啊,整個形勢發生變化了,原來的政策實行的基礎發生變化了,所以要調整,而今後也應當根據人口態勢和國家發展的大勢調整。
   東方早報:性別比失衡和計生政策有什麼關係?
   彭希哲:性別比失衡完全是計劃生育造成的嗎?肯定不是的。在沒有人口政策的韓國和印度都出現類似中國的性別比失衡的問題。但我國人口政策的實施對出生性別比失衡也肯定是有重要影響的,特別是在農村。
   人口政策的完善和調整有利於解決這個問題,但要從根本上解決不能光靠人口政策,更重要的是社保制度的改革及其他配套政策,使得人們在觀念上和現實中都認為生男生女是一樣的。
   為了控制性別比失衡的問題,政府採取了很多強制措施。比如,禁止胎兒性別鑒定和由此產生的性別選擇性人工流產。但政府所採取的許多措施,在解決性別比失衡問題方面,現在看來收效有限。因為已經採取措施20多年了,性別比失衡現象並沒有好轉。這將在未來一段時間導致嚴重的婚姻擠壓現象,即會有大量的男性不能結婚。我覺得除了要堅持已經實行的一些措施外,最終還是要靠整個社會觀念的變化。
  “一個政治性的決策”
   東方早報:那麼我們人口學者在人口政策調整過程中可以做什麼呢?
   彭希哲:對學者來說,只能根據自己對人口發展規律的理解,對中國人口問題的認識,結合其他國家的經驗,利用科學的理論框架和研究方法,對未來做模擬和預測,來評估政策調整對未來產生的影響,同時對未來政策的進一步完善提出政策咨詢意見。
   人口學者的研究也會導致不同的結論,這是很正常的事情。比如,調整了計生政策,有人認為人口增長會反彈,有的說不會反彈。因為我們自己沒有經歷過這樣大規模的人口政策的調整,我們所用的研究依據主要是觀察其他國家和地區的變動趨勢,我們看到新加坡、日本等國家和香港等地區的生育水平一旦降到低水平以後就再也沒有能夠反彈,實行鼓勵生育的政策也無濟於事。當然我們也觀察到過去生育水平比較低的地方,如西歐和北歐,這幾年生育水平反而在回升。
   人口政策的調整涉及對人口發展規律的理解,對目前人口發展態勢的認識,對未來人口變動趨勢的判斷,所以會更加謹慎。
   東方早報:有反對調整計生政策的嗎?
   彭希哲:當然有人反對,反對者覺得中國人已經這麼多了,何況現在中國的碳排放量已經是全世界第一,污染也非常嚴重,你再放鬆人口控制會使得人口更多,環境資源等問題也更加難以解決。因此有些人包括一些學者是反對生育政策調整的。
   東方早報:計生政策調整,以及何時調整,究竟由誰來決定?
   彭希哲:我理解,生育政策的調整不完全是一個技術性的決策,而是一個政治性的決策,因為生育政策涉及中國老百姓的基本的生育權利。技術上有關人口的各種預測和方案設計都只是給中央提供方案的選擇,最終決定是由政治家做出的,包括政策什麼時候調整和如何調整。各地具體的政策調整的方案就需要各地區通過人民代表大會等立法渠道來確定,衛生和計生部門則仍然是計生政策的實施機構,而廣大育齡人群則是人口生育政策調整的目標人口,他們對生育政策調整的反應及其生育行為是中國未來人口計生政策最關鍵的決定因素。
  (原標題:“推行‘單獨二胎’要避免政 府試著調整後又停下”)
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